دریای خزر از گذشته تاکنون دورههای مختلف سیاسی را پشت سر گذاشته است و از دیرباز موردتوجه بوده است. اهمیت استراتژیک این منطقه با فروپاشی شوروی سابق افزایش یافت و در اثر تضارب تمایلات گوناگون کشورهای ساحلی ، فکر ایجاد رژیم حقوقی جدید ، از هر زمان دیگر ضروریتر به نظر میرسد.
ابتدا به لحاظ وجود شوروی سابق تمامی مسائل مطروحه در خصوص این دریا بین دو کشور ایران و شوروی موردبررسی قرار میگرفت. برای تسلط بر دریای مذکور برخوردهایی بین ایران و شوروی سابق به وجود آمد که منجر به تنظیم موافقتنامهها و عهدنامههایی بین دو کشور در ادوار گذشته گردید. وجود عهدنامههای گلستان و ترکمانچای مبین این امر است. عهدنامه گلستان و ترکمانچای ، در زمان روسیه تزاری ، به لحاظ عدم توازن قدرت بهصورت ایقاعی و یکطرفه تنظیم گردید و بهواسطه آن محدودیتهایی برای ایران در دریای خزر به وجود آمد. بهعنوان نمونه بر اساس این عهدنامهها ایران حق داشتن فعالیت نظامی و داشتن کشتی جنگی در دریای خزر را نداشت.بعد از پیروزی بلشویکها در روسیه ، انقلابیون برای تثبیت موقعیت خویش و حفظ آرامش در مرزهای خود، دست به اقدامات اصلاحطلبانهای زدند که از آن جمله عهدنامه مودت ۱۹۲۱ با ایران بود که در این عهدنامه محدودیتهای تحمیلی بر ایران در دریای خزر از بین رفت . متعاقب این عهدنامه در سال ۱۹۴۰ عهدنامه دیگری بین دو کشور تنظیم گردید. این مقررات تا زمان فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ بر دریای خزر حاکم بود . تحولات سیاسی در اتحاد جماهیر شوروی سابق، نقشه اروپا و آسیا را تغییر داد . افزایش کشورهای مستقل حاشیه دریای خزر از دو به پنج کشور موجب کثرت تمایلات در وضعیت حقوقی حاکم بر این دریا گردید و باز هم سخن بر سر مسائل فوق رونقی تازه گرفت . استفادههایی که هماکنون از این دریا به عمل میآید در قالب دو نوع فعالیت کشتیرانی و استفاده از منابع زیردریایی متجلی میگردد.
اما مسئله اصلی منابع بستر و زیر بستر دریا است که بهعنوان میراث مشترک برای تمامی کشورهای حاشیه این دریا محسوب میشود. لکن کشورهای ساحلی هرکدام با اعمال سیاستهای یکجانبه گرایانه خود خواهان تعیین حدود مستقل برای هر کشور جهت استخراج این منابع میباشند. در اهمیت منابع زیر بستر دریای خزر همین بس که منابع نفت و گاز زیر بستر دریای خزر پس از خلیجفارس و سیبری سومین منبع عمده در جهان است.
انعقاد قراردادهای کشورهای تازه استقلالیافته حاشیه خزر با دول غربی و تردد شناورهای دول ثالث در دریای خزر برای فعالیتهای اکتشافی نقض آشکار حقوق سایر کشورهای ساحلی است.
ناکارآمدی رژیم حقوقی پیشین
با آنکه قراردادهای ۱۹۲۱ ،۱۹۴۰ قراردادهایی هستند که در خصوص سامان بخشیدن به وضعیت حقوقی دریای خزر بین اتحاد جماهیر شوروی (سابق )و ایران منعقد شده است اما با نگاهی اجمالی به این قراردادها ملاحظه میگردد که با توجه به زمان تنظیم آنها بسیاری از مسائل مستحدثه ملحوظ نظر قرار نگرفته است . برای نمونه میتوان به مفهوم حقوقی فلات قاره (که برای اولین بار در کنوانسیون ژنو در خصوص فلات قاره در ۱۹۵۸ بیان شد) و مفهوم منطقه اقتصادی انحصاری (که در کنوانسیون سازمان ملل در حقوق دریاها ۱۹۸۲ ذکر شده است) اشاره کرد
با وصف فوق مشاهده میشود که قراردادهای فوق به دلیل نواقص موجود بهتنهایی نمیتوانند مورداستفاده و مبنای عمل کشورهای حوزه دریای خزر، علیرغم پافشاری روسیه در اجرای مفاد قراردادهای فوق، قرار گیرد چراکه صرفنظر از مسائل مطروحه، دریای خزر با فروپاشی شوروی از وضعیت ژئوپلیتیک جدیدی در منطقه برخوردار گردیده است و مسائل مستحدثه که بیشتر اختلافنظرها بر سر آنها است، در قراردادهای فوق لحاظ نشده است . سؤالی که مطرح میشود آن است که آیا اصولاً کشورهای تازه استقلالیافته طبق اصل جانشینی دولتهاپای بند قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میباشند یا خیر؟ کشورهای مذکور با این استدلال و تمسک بر اصل لوح مطهر[۵] که ناظر بر آزادی عمل کشورهای تازه استقلالیافته در اتخاذ خطمشی مستقل است به سؤال مطروحه فوق پاسخ منفی میدهند اما به نظر تحلیلگران این اصل در قراردادهای مرزی ازجمله آبهای داخلی مشترک مانند رودخانهها و دریاچهها اجرا نمیشود. عدم تسری این اصل از سوی سازمان وحدت آفریقا نیز مورد تائید قرار گرفته است چرا که دولتهای تازه استقلالیافته آفریقایی کلیه قراردادهایی را که دولتهای استعماری پیشین در خصوص دریاچههای مشترک این قاره مانند آلبرت، ادوارد، تانگانیکا، چاد، ملاوی و ویکتوریا منعقد کرده بودند، معتبر شناختند.
هرکدام از کشورهای ساحلی بر مبنای منافع ملی خویش و بدون در نظر گرفتن واقعیات، به جز یک یا دو کشور، عقاید خاصی در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر دارند.
باید اذعان داشت هرچند که این قراردادها جامع و کامل نمیباشند لکن بهعنوان تلاشی برای سامان بخشیدن به وضعیت رژیم حقوقی دریای خزر دارای اهمیت بوده و میتواند بهعنوان مبنا و چهارچوبی برای کشورهای حاشیه دریای خزر بهمنظور دستیابی به توافقهای جدید، راهگشا ،مفید و کارساز باشد و اصول کلی قراردادهای مذکور کماکان نافذ باشد. بااینوجود بعضی از کشورهای ساحلی با انعقاد قراردادهایی در خصوص فعالیتهای بهرهبرداری از ذخایر، این اصول را زیر پا گذاشتهاند و حقوق سایر کشورهای همسایه را مراعات نمینمایند.
یکی از مسائل مطروحه در قرارداد۱۹۴۰ عدم حضور شناورهای دول ثالث در دریای خزر است. با توجه به تفکر غیرنظامی کردن دریای خزر، انعقاد قراردادهای کشورهای تازه استقلالیافته حاشیه خزر با دول غربی و تردد شناورهای دول ثالث در دریای خزر برای فعالیتهای اکتشافی نقض آشکار حقوق سایر کشورهای ساحلی است. چنین به نظر میرسد اعمالی ازایندست توسط کشورهای مذکور علاوه بر اهداف اقتصادی دارای اهداف سیاسی هم است. به دیگر سخن از یک سو کشورهای مذکور با توجه به جدید التاسیس بودن از ضعف اقتصادی رنج میبرند لذا سعی میکنند با بهرهبرداری از منابع دریا به توسعه اقتصادی زودهنگام دست یابند و درنتیجه با ایجاد قراردادهایی با کشورهای غربی و استفاده از تخصص و فنآوری آنها در استخراج منابع قصد دارند به این مهم دست یابند و از سوی دیگر با توجه به وجود کشورهای قدرتمندی از قبیل ایران و روسیه در همسایگی آنها، از حیث سیاسی با ایجاد قراردادهای مذکور سعی در حفظ آرامش برای خود دارند و بدین وسیله میخواهند از تهدیدهای احتمالی کشورهای مذکور در امان باشند که ازجمله این اقدامات میتوان به انعقاد قراردادهای نفتی آذربایجان با کشورهای غربی اشاره کرد.
نکات کلیدی در تدوین رژیم حقوقی خزر
نکتهی مهم در خصوص وضعیت حقوقی دریای خزر این است که آیا اصولاً میتوان لفظ دریا را بر آن اطلاق نمود یا خیر؟ بر اساس تعاریف موجود دریا یک واحد جغرافیایی است که با اقیانوس در ارتباط است و دریاچه نیز یک واحد جغرافیایی است که در اثر جمع شدن آب در نقاط معینی از پستیهای زمین به وجود میآید و به دریا متصل نیست.[۸] روشن شدن مسئله فوق در رژیم حقوقی دریای خزر تأثیرگذار است چراکه برفرض ثبوت عنوان دریا ، قواعد مربوط به دریا از قبیل دریای سرزمینی ، فلات قاره و منطقه انحصاری اقتصادی در تقسیمبندی آن اعمال میگردد ولی اگر قائل به دریاچه بودن خزر باشیم تقسیمات فوق اعمال نمیگردد و باید بر وفق توافق کشورهای همجوار در خصوص نحوه بهرهبرداری از منابع و تقسیم آن عمل شود. جمهوری قزاقستان معتقد است که اطلاق دریا بر دریای خزر قابل تسری است و باید قواعد مربوط به مناطق مختلف دریایی در خصوص دریای خزر نیز اعمال گردد لکن روسیه در این میان نظر عکس دارد و معتقد است که اطلاق دریا را نمیتوان به خزر تسری داد و درنتیجه حقوق بینالمللی دریاها را به کار برد. این کشور معتقد است که گسترش اعتبار کنوانسیونهای سازمان ملل در حقوق دریاها به دریای خزر مستلزم آن است که جامعه بینالمللی آبراههای ولگا – دن و ولگا – بالتیک را که صرفاً متعلق به روسیه هستند بهعنوان آبراههای بینالمللی به رسمیت بشناسد . ازلحاظ حقوق بینالملل ، دریاها و دریاچههایی نظیر دریای خزر که به دریای آزاد راه ندارند در حکم آبهای داخلی میباشند و از محدوده کنوانسیون حقوق دریاهای سال ۱۹۸۲ خارج هستند . بنابراین رژیم حقوقی کشتیرانی و تعیین مرزها ،تابع معاهدات فیمابین و یا اعمال تصرفی است که توسط هر یک از دول ساحلی به کار گرفته شده است و در صورت عدم وجود معاهده درهرصورت فرض بر تساوی بوده و بهرهبرداری از منابع زیردریایی در انحصار دول ساحلی است.
مهمترین موضع ایران در خزر نظریه تبدیل دریای خزر به منطقهای صلحآمیز است به همین دلیل ایران تنها راهحل مسائل فیمابین کشورهای حاشیه خزر را پرهیز از هرگونه اختلاف و جلوگیری از بروز تنش میداند.
با در نظر گرفتن این مسائل موضعگیری کشورهای ساحلی دریای خزر را میتوان تحلیل نمود. در این خصوص میتوان گفت هرکدام از کشورهای ساحلی بر مبنای منافع ملی خویش و بدون در نظر گرفتن واقعیات، به جز یک یا دو کشور، عقاید خاصی در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر دارند. قبل از هر چیز باید گفت در میان کشورهای ساحلی عقاید روسیه و ایران تقریباً یکسان بوده و کشورهای قزاقستان و آذربایجان و ترکمنستان با اندکی اختلاف سخن واحدی را بیان میدارند.
مواضع جمهوری اسلامی ایران در قبال رژیم حقوقی خزر
جمهوری اسلامی ایران معتقد است که مشکلات دریای خزر باید با وساطت کشورهای ساحلی و بدون مداخله دیگر کشورها حل شود و قائل به اجرای اصول مشاع و مشترک بودن منابع طبیعی دریای خزر میباشد. همچنین جمهوری اسلامی ایران بر این عقیده است که با توجه به تغییر وضعیت ژئوپلیتیک منطقه، کشورهای ساحلی باید بر اساس اتفاق آراء به توافقات جدید دست یابند لذا هرگونه برنامهریزی در خصوص بهرهبرداری از منابع آن بایستی با وحدت نظر و توافق کلیه کشورهای ساحلی انجام پذیرد. مهمترین موضع ایران در خزر نظریه تبدیل دریای خزر به منطقهای صلحآمیز است به همین دلیل ایران تنها راهحل مسائل فیمابین کشورهای حاشیه خزر را پرهیز از هرگونه اختلاف و جلوگیری از بروز تنش میداند. همچنین ایران معتقد به غیرنظامی کردن دریای خزر است و این عامل را تضمینکننده امنیت و تمامیت ارضی کشورهایی میداند که به لحاظ جدید التاسیس بودن و تازه استقلال یافتن فاقد ناوگان دریایی میباشند هم دیدگاههای جمهوری اسلامی ایران در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر عبارتاند از:
یک رژیم حقوقی واحد باید برکل دریا حاکم باشد.
این رژیم حقوقی صرفاً با موافقت کشورهای ساحلی و آنهم بر اساس اتفاق آراء و بدون اعمال یکجانبه رژیم حقوقی از سوی هریک از کشورهای ساحلی باشد.
در تبیین رژیم حقوقی خزر ملاحظه امنیت ملی کشورها و اعمال حاکمیت ملی و حفظ تأمین امنیت ملی آنها بسیار جدی است.
غیرنظامی کردن دریای خزر بهمنظور حفظ امنیت کشورهای ساحلی.
رعایت اصل همکاری کامل با کشورهای ساحلی و اجتناب از هرگونه اعمالی که زمینه تنش در روابط کشورهای ساحلی را فراهم سازد.
با توجه به موقعیت ژئوپلیتیک دریای خزر از یکسو و وجود منابع بالقوه انرژی که بعد از حوزه خلیجفارس و سیبری بزرگترین منبع نفت و گاز شناخته شده است و از سوی دیگر با توجه به نظرات مختلف ارائهشده توسط کشورهای ساحلی در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر که بیانگر اختلافنظر بر سر این مسئله است، مدتها است رسیدن بهنوعی درک مشترک از رژیم حقوقی دریای خزر یک ضرورت تلقی میشود و این امر نهتنها یک ضرورت حقوقی و اقتصادی بلکه از حیث سیاسی هم تأثیر بسزایی بر روی مناسبات کشورهای ساحلی خواهد داشت. تقسیم دریای خزر ،اگرچه بهظاهر در کوتاهمدت به نفع بعضی از کشورها است ،لکن در درازمدت به نفع هیچیک از کشورهای ساحلی نخواهد بود چراکه باعث باز شدن پای کارتلها و شرکتهای غارتگر نفتی غرب برای تصاحب منابع نفتی دریای خزر میگردد. از سوی دیگر از حیث سیاسی کشورهایی مانند آمریکا و اسراییل به دلیل وجود منافع مشترک علیه برخی از کشورهای حاشیه این دریا بسیار خشنود خواهند بود که اختلافات در ارتباط با رژیم حقوقی دریای خزر بههیچوجه پایان نیابد تا این کشورها بهواسطه روابط دوستانه با برخی از کشورهای حاشیه دریای خزر و استفاده ابزاری از آنها به اقدامات شیطانی خود در منطقه دست یازند.
مدتها است رسیدن بهنوعی درک مشترک از رژیم حقوقی دریای خزر یک ضرورت تلقی میشود و این امر نهتنها یک ضرورت حقوقی و اقتصادی بلکه از حیث سیاسی هم تأثیر بسزایی بر روی مناسبات کشورهای ساحلی خواهد داشت.
نتیجهگیری
به نظر بهترین راه برای حل اختلافات، ایجاد یک رژیم حقوقی جدید مبتنی بر اتفاق آراء کلیه کشورهای ساحلی برای دریای خزر است. این طرح ابتدا توسط جمهوری اسلامی ایران باهدف جلوگیری از هرجومرج در منطقه خزر عنوان شد. کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر که در تاریخ ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ در شهر آکتائو در قزاقستان توسط روسای جمهور کشورهای ساحلی خزر امضا شد، سنگ بنایی برای شکلگیری و توسعهی این رژیم حقوقی است. این رژیم حقوقی شامل توافقاتی است که پیشتر در اسناد مختلف به آن پرداختهشده است. این اسناد شامل موافقتنامههای حملونقل و ترانزیت، تجاری و اقتصادی، مبارزه با تروریسم، مبارزه با جرائم سازمانیافته، تعامل و همکاریهای مرزبانی و پیشگیری از درگیریهای نظامی خواهند بود. مهمترین نکات قابلملاحظه در کنوانسیون جدید آن است که در این کنوانسیون تصریح شده که همه مسائل حقوقی دریای خزر تنها با اتفاقنظر پنج کشور عملی و اجرایی بوده که این نکته بسیار مهم و اساسی است و کاملاً رژیم حقوقی این دریا را از کنوانسیون دریاها جدا میکند. همچنین این کنوانسیون، رفتوآمد کشتیهای نظامی خارجی را در این دریا کاملاً ممنوع میکند. این موضوع اهمیت بسیاری ازلحاظ امنیت ملی کشورهای حاشیه خزر دارد. همچنین در کنوانسیون ذکر شده دریای سرزمینی مشخص و مناطق انحصاری ماهیگیری و رفتوآمد کشتیها تعیین میشوند. اما دو نکتهی تعیین خطوط مبدأ و تحدید بستر و زیر بستر دریای خزر هنوز نامشخص مانده است. متن کنوانسیون در ماده یک عنوان میدارد چنانچه شکل ساحل یک کشور ساحلی، آن کشور را در تعیین آبهای داخلیاش آشکارا در وضعیت نامساعدی قرار دهد؛ این وضعیت هنگام اعمال روش فوق [روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم که بعداً طی موافقتنامهای معین میگردد] مدنظر قرار خواهد گرفت تا رضایت تمامی طرفها جلب گردد. این مسئله مستقیماً ناظر به وضعیت ساحل ایران در دریای خزر است. ماده ۷ کنوانسیون ۱۹۸۲ میلادی در خصوص حقوق دریاها سلسله ترتیباتی درباره چگونگی ترسیم خطوط مبدأ مشخص کرده است اما ایران در ترسیم خطوط مبدأ مستقیم دریای خزر از قواعد جاری و مرسوم تبعیت نخواهد کرد بلکه از روشی استفاده خواهد شد که خاص وضعیت ساحل ایران باشد.
اهمیت این مسئله در آن است که سندی که در کنوانسیون حقوقی خزر به امضاء رسید، پنج منطقه دریایی را در خزر معلوم و پیشبینی کرده که عبارت است از آبهای داخلی، دریای سرزمینی، منطقه انحصاری صید، منطقه مشترک و بستر و زیر بستر دریاچه خزر که میان ۵ کشور مشترکالمنافع تقسیم میشود. مقرر شد ۱۵ مایل دریایی بهعنوان دریای سرزمینی در نظر گفته شود و ۱۰ مایل همه منطقه انحصاری صید. اما این مسافتها همگی از «خط مبدأ» اندازهگیری میشوند لذا تا زمان تعیین «خط مبدأ» نمیتوان از «سهم» کشورهای ساحلی سخن گفت. در این کنوانسیون خط مبدأ برای سطح آب است و برای زیر بستر خط مبدأ اثرگذار نیست و برای تعیین آن از روشهای دیگری استفاده میشود. در دریای خزر برخی دولتها مانند روسیه و قزاقستان بهصورت دوجانبه حدود بستر دریای خزر را مشخص کردهاند و جمهوری اسلامی ایران نیز این کار را با کشورهای همسایه انجام داده است.
در خصوص رژیم بهرهبرداری از منابع بستر و زیر بستر میتوان نظامی مشابه با نظام حاکم بر منطقه اعماق دریاها را طبق کنوانسیون بینالملل دریاها ۱۹۸۲پیشنهاد داد .به این معنی که کشورهای ساحلی با تشکیل یکنهاد بینالمللی مدیریت و نظارت بر بهرهبرداری را به آن تفویض نمایند تا از طریق عقد قرارداد با شرکتهای بهرهبردار متعلق به کشورهای ساحلی موضوع بهرهبرداری از بستر و زیر بستر دریای خزر را کنترل نموده و درنهایت سود حاصل از این کار بین کشورهای ساحلی با نسبتهای موردتوافق تقسیم گردد.
منبع : اندیشکده راهبردی تبین
